浅谈行政执法检察监督

 

 

【摘要】行政执法是法律实施过程的重要组成部分。行政执法中的不规范、不正确行为，必然侵害公民、法人或其他社会主体的合法权益，妨害法律的正确实施和法律的权威性。为切实保障民生建设与和谐社会建设取得良好的效果，适应新时期、新形势的要求,检察机关作为法律的监督机关应针对行政执法活动展开更加强有力的监督,不断提升检察机关在依法治国中的作为。

【关键词】 行政执法 检察监督

一、对行政执法检察监督的必要性

行政执法是指建立在近代国家权力分工基础上的国家行政机关和法律委托的组织及其公职人员依照法定职权和程序行使行政管理权，贯彻实施国家立法机关所制定的法律的活动。行政执法机关及其工作人员是否严格依法行政，直接关系到社会的健康发展和人民群众的切身利益。在当前形势下，检察机关对行政执法监督既是现实的客观要求，也是发展的必然趋势，更是推动检察机关检察业务科学发展的重要途径，切实形成对刑事、民事、行政监督三者鼎立的格局，有利于真正体现检察机关的监督属性和职能定位。

首先，我国宪法明确规定检察院是法律监督机关，对行政执法的监督必然是检察机关监督职责的有机组成部分。检察机关作为法律的监督机关是由国家权力机关授权的，是有宪法作为依据的，独立行使监督职权。在此定位之下，任何法律执行行为都应受到检察机关的监督，行政执法自然不能例外。

其次，行政执法行为必须受到强有力的监督，行政权是最具扩展性的一种权力，且直接与行政相对人的权利义务息息相关。行政执法行为不仅要受到内部行政监察部门、上级机关的监督，还应受到来自行政系统之外的有效监督与制约。由于行政诉讼的被动性和法院受理行政诉讼范围的局限性，行政诉讼尚不足以有效实现司法对行政权的全部制约功能。在这种情况下，检察机关介入行政执法活动，对其进行监督就显得尤为重要。

检察机关是宪法和法律明确定位的国家法律监督机关，监督行政机关严格执法是其义不容辞的义务与责任。检察机关对行政执法活动的监督不应仅仅局限于对行政执法中已构成犯罪的行为的监督，还应监督行政执法行为是否适当。这是不仅推进社会管理创新的重要举措，更是依法治国的必然要求。这是为行政相对人提供的一种有效的权力救济途径，有利于实现权利救济的多样化；有利于使已产生的社会矛盾得到及时有效的化解；有利于促使行政执法行为透明、公正、规范，实现行政执法的常态化、规范化、制度化。

二、行政执法检察监督的现状

检察机关对行政执法的监督仍然处在探索阶段，尤其是在基层检察机关，对行政执法监督工作非常滞后，行政执法监督理念尚与经济发展、社会发展存在差距。

1、监督理念没有升华。受检察机关对行政执法监督的重要性认识不足，行政权力干预等因素的影响，监督的方式探索不够，监督的主动性不高；监督中难以把握监督的范围、启动程序，监督理念没有与时俱进，没有深入和升华。行政机关有时将犯罪行为当一般行政违法行为看待，对行为人适用行政处罚，以罚代刑，把刑罚作为行政执法的最后手段等，主观上不愿接受监督，力求规避移送案件后配合公安机关调查的麻烦。    

2、监督力度不够。由于行政权具有扩展性的特点，而检察机关监督力度还不能够延伸到行政执法行为的末端，不能起到有效地监督制约效果。目前监督行政违法行为的案件性质大多集中于行政执法过程中发现的大的违法犯罪案件及少部分职务犯罪案件，案件数量少；但是检察机关对规章以下的规范性文件的审查还是空白。且当前的监督集中于事后行政诉讼监督以及移送案件后的立案监督，对事中不移送及行政执法行为是否合法监督不足。

    3、监督方式单一。监督形式和内容上的单一容易造成缺少监督。目前的监督主要是联席会议、备案审查、案件移送等。第一、开展联席会议没有一个牵头的领导组织机构，多是公安局、检察机关及与案件相关的行政机关开展，参与的单位不广，属于“少数单位”的联席。同时，检察机关在其中的定位也不明确，影响力不大。第二，案件移送相关规定不细。对移送的职责、时间、程序、不移送的责任等方面没有明确的规定，行政执法机关移送案件的依据不足，导致移送的数量不多、质量不高。此外，检察机关对行政执法机关的执法、处理情况不掌握，对于那些应当移送而未移送的案件底数不清、情况不明；备案审查和通报制度等尚只是一个浅层次的资料登记和公开，未发挥监督的效力。

4、监督力量、素质存差距。客观而言，监督纷繁复杂的行政执法部门和行政执法行为要投入大量的财力和人力，基层检察院普遍存在警力不足，有限的人员仅能主抓刑事执法监督。而且行政权对检察机关的监督权干预很大，监督起来有困难。目前检察队伍人员的监督能力、意识、素质、手段等与现实的行政执法监督需要有一定的差距，对不太特别熟悉行政系统业务知识进行全程性监督更是挑战很大。

    三、行政执法检察监督的开展

    当前，检察机关行政执法监督工作在没有可以明确执行、参照的法律条文、制度时，需要依照行政执法与检察监督的本质开拓行政执法检察监督工作。

    （一）坚持合法性与合理性相结合的原则

    行政执法行为的合法性与合理性两大原则，决定了检察机关对行政执法监督也必须坚持合法性与合理性相结合的原则。检察机关是宪法确定的法律监督机关，对行政行为合法性的监督是检察监督的职权范围，关键在能否对其合理性进行监督。行政机关拥有行政自由裁量权，如果只进行合法性监督，并不能起到规范行政执法行为的效果，只有坚持合法性与合理性相结合的原则，才能让行政机关的行政执法权力更透明，更公开，更阳光。

    （二）坚持重点监督为主、全面监督为辅的原则

    由于行政执法行为种类多，行政权管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证行使等特点，决定了检察机关对行政执法行为必须有重点地进行监督。因此，应结合社会关注的热点，对与人民群众密切相关的行政机关加以重点监督。对此，检察机关应以食品药品安全，环境污染等案件为切入点，对工商局、卫生局、环保、国土等重点行政执法单位进行监督。通过以点带面的形式，逐步形成检察机关对行政执法机关的全面监督。

    （三）坚持事中监督的原则

    行政权的自由裁量度大，在作出具体行政执法行为之前或之后对其进行的监督，只能是造成不良结果之后的纠正，不仅浪费行政资源，也不利于保护行政相对人的合法权益。检察机关要扮演好监督者的角色，进行事中监督，这种监督方式能更及时地了解并掌握案件情况，并在无形中对执法者行使自由裁量权产生约束，避免一些执法者在行政执法活动时网开一面，“以罚代刑”，从而达到更好的监督效果。

    （四）坚持书面审查为主的原则

宪法赋予检察机关法律监督的职能，但毕竟不是行政执法行为的执法者，检察机关不应侵犯行政机关的执法权。因此，即使是对行政执法行为进行监督，也应坚持书面审查为主，介入执法有必要与行政执法单位协商，以尊重行政机关的执法权。

行政执法关系到行政相对人的最密切利益，能否正确行使行政权影响着广大社会主体的合法权益；因此，需要开展有效的行政执法检察监督工作，为行政权依法执行，行政执法规范化、制度化提供有力的保障，促进社会和谐，实现依法执政，保障依法治国。